Про державний кадастр нерухомості
Павлов П.М., Державний радник РФ 2 класу, головний радник Державно-правового управління Президента РФ
Соціально-економічні перетворення, що проводяться в Росії в останні десятиліття, змушують кардинально переглянути усталені і ще зовсім недавно здаються непохитними уявлення про землю і нерозривно пов'язаних з ними природних і рукотворних об'єктах.
У нових умовах постійно зростає потреба в інформації про нерухомість, без якої діяльність у всіх сферах бізнесу та управління, а також будь-яка інша життєдіяльність людини стає немислимою. По крайней мере, без такої інформації ефективно вирішувати постійно виникаючі в сучасному світі складні завдання і тим більше приймати обґрунтовані рішення досить важко, а, може бути, і зовсім неможливо.
Звісно ж, що в нашій країні необхідність формування сучасної інформаційної бази про нерухомість вже ні у кого не викликає сумнівів.
В останні роки можна було спостерігати спроби реформування функціоніруюшего ще з часів СРСР державного земельного кадастру. Юридичним виразом таких спроб стало видання Федерального закону «Про державний земельний кадастр».
Не вдаючись в міркування про те, наскільки відповідні спроби були вдалі, слід констатувати той факт, що від подальшої адаптації державного земельного кадастру до ринкової економіки зараз відмовилися. По суті, прийнято рішення розпочати формування прнінціпіально нової інформаційної бази про нерухомість.
В ході реалізації адміністративної реформи було створено Федеральне агентство кадастру об'єктів нерухомості. З назви даного федерального органу виконавчої влади вже видно, який, власне, кадастр хотілося б мати в наявності.
Більш того, в Положення про Федеральному агентстві кадастру об'єктів нерухомості, затвердженому постановою Уряду РФ від 19.08.04 № 418 (з наступними змінами), прямо говориться про необхідність створення саме державного кадастру об'єктів нерухомості.
Таким чином, вже на протязі декількох років діє спеціальний державний орган влади, до сфери діяльності якого входить перетворення системи державного кадастрового обліку земельних ділянок та технічної інвентаризації об'єктів капітального будівництва в єдину систему державного кадастрового обліку нерухомості.
Це перетворення не може відбутися швидко і безболісне. Буде потрібно сформувати нову систему спеціальної реєстрації всіх видів нерухомості, причому на єдиній основі. Простий зміною вивіски, коли державний земельний кадастр просто можна було б назвати державним кадастром нерухомості, в цьому випадку обмежитися навряд чи вийде.
Грандіозність відповідної реформи неминуче ставила питання про необхідність її законодавчого оформлення. Тому Уряд РФ виступило з відповідною законодавчою ініціативою. Державна Дума ФС РФ підтримала цю законодавчу ініціативу і прийняла 03.11.06 в першому читанні проект федерального закону № 322152-4 «Про державний кадастр нерухомості».
У зв'язку з тим, що питання про створення державного кадастру нерухомості починає зі сфери загальних міркувань переходити в русло практичного втілення на практиці, виникає нагальна потреба розглянути його найбільш актуальні аспекти, в тому числі в історичному розрізі та з точки зору сучасної практики вирішення відповідних проблем.
У спеціальній літературі зазначається, що вчені-етимологи розкривають поняття «кадастр» з різних позицій. Зокрема, наводиться приклад таких дослідників, як Блондхейм і Добнер, спеціально вивчали ще в XIX в. етимологію слова «кадастр».
На думку французького етимології Блондхейма, за основу має братися грецьке слово «катастікон», тобто зошит для записів. У свою чергу Добнер вважав, що потрібно керуватися середньовічним латинським словом «капітаструм». Воно утворено злиттям двох слів «регіструм» і «капітум», що означають відповідно реєстр і одиницю територій, на які ділилися римські провінції.
Визначення слова «кадастр», дане Блондхеймом, вважається більш прийнятним, тому що воно грунтується на венеціанському документі, датованому 1185 р
Слово «кадастр» в тій чи іншій транскрипції використовується майже у всіх європейських країнах, за винятком скандинавських країн, де прийнято у відповідних випадках використовувати слово «реєстр».
У Росії слово іншомовного походження «кадастр» в юридичному сенсі прийнято розкривати як «систематизований звід відомостей, що складаються періодично або в результаті безперервних спостережень над яким-небудь об'єктом» 2 .
Не можна не помітити, що фахівці з кадастру нерідко формулюють поняття «кадастр» інакше. Наприклад, кадастр визначається як «методично упорядкований державний облік даних по земельної власності в межах певної держави або району, що базується на результатах зйомки меж ділянок власності» 3 .
Неважко помітити, що юристи називають кадастр сукупністю документів, а фахівці з кадастру відносять до нього і певні роботи (проведення кадастрової зйомки нерухомості, присвоєння їй номера - ідентифікатора, відображення меж і номера нерухомості на картах і т.д.).
Законодавцю, ймовірно, варто було б при визначенні юридичного поняття «державний кадастр нерухомості» уважніше прислухатися до думки фахівців з кадастру. Як би там не було абсолютно очевидно, що державний кадастр нерухомості цілком можна розглядати як самостійний правовий інститут, в сукупність норм якого цілком можуть включатися не тільки норми про внесення записів до кадастру та отримання відомостей з нього, а й норми, що регламентують проведення різного роду кадастрових робіт.
Роботи, пов'язані з урахуванням земель і міцно пов'язаних з ними природних і рукотворних об'єктів, почали проводитися багато тисячалетій назад. Ніхто не зможе сказати, де і коли вперше був проведений такий облік. Можна лише припустити, що кадастр виник разом з появою власності і введенням оподаткування.
Археологічні дослідження дозволяють стверджувати, що вже в 4000 р до нашої ери в Халдеї на глиняних дощечках фіксувалися земельні ділянки і клинописом вказувалися розміри їх сторін і площі.
У Стародавньому Єгипті, Греції і Римі з метою оподаткування створювалися, кажучи сучасною мовою, інформаційні системи про нерухомість. Звичайно, в першу чергу вони стосувалися відомостей про землі, яка була основою економіки зазначених держав.
Перший римський кадастр був введений в VI ст. до нашої ери Сервієм Туллієм і називався «Табулес цезуалес». Цей кадастр цікавий тим, що він відбивав відомості не тільки про площу земельних ділянок, а й про типи ґрунтів, їх якості та продуктивності. При цьому кадастрова зйомка була примітивна - за допомогою мотузки і жезла. Геометричні способи практично не використовувалися.
У XVI-XVIII ст. прорив в наукових знаннях створив наукову основу для розвитку кадастру. У 1590 австрійський математик Ян Прітеріус виготовив сучасний планшет ( «Мензула Преторіані»), а 1615 р голландський астроном Віллеборд Снеллиус розробив метод тріангуляції. Ці та інші відкриття були важливою віхою в історії кадастру.
Вперше на строго науковій основі з визначенням меж земельних ділянок із застосуванням методів тріангуляції і полігонометрії (основні методи кадастрової зйомки) начил розробляти кадастр Джованні Джакомо Маріон з Мілана. У його кадастр, зокрема, містилися ситуаційні карти, виконані в масштабі 1: 2000. Саме цей кадастр був введений в дію з 1 січня 1760 року і відомий під назвою міланського кадастру, що став зразком кадастрів провідних країн континентальної Європи.
Французький диктатор Наполеон I відомий не тільки тим, що в роки його правління було видано знаменитий Цивільний кодекс, але також і формуванням французького кадастру. Стверджується, що до 1814 р кадастрової зйомкою було охоплено 36 млн об'єктів нерухомості в 9 тис. Муніципальних округів на території 12 млн га 4 .
У Росії також існував певний прообраз кадастру. Аналіз першого відомого законодавчого акту Стародавньої Русі «Руської Правди» показує, що землі ділилися по угіддях (дворові, орні, пустопорожні, мисливські), що передбачало наявність у них кордонів і їх фіксацію. Першими кадастровими документами, відомості про яких дійшли до наших днів, можна вважати описи земель періоду татаро-монгольського ярма.
Як і в інших країнах, основною метою кадастру в Росії виступали захист власності і потреби оподаткування.
Багато уваги в нашій країні приділялася встановленню меж (межей). При Катерині II навіть було проведено Генеральне межування відповідно до спеціально виданим Маніфестом.
Із завершенням у 1832 р видання Зводу законів Російської імперії була сформована цілісна законодавча основа розвитку кадастру 5 .
В цілому можна констатувати, що в XIX-XX ст. у всіх країнах, в тому числі в Росії, вже сформувалися певні кадастрові системи.
В даний час поняття «нерухомість» стало загальноприйнятим. У цивільному праві воно розглядається як базова юридична категорія. Вперше воно було сформульовано в римському праві і в подальшому в тому чи іншому вигляді знайшло своє застосування в законодавстві практично всіх країн.
У Цивільному кодексі РФ (ст. 130) нерухомість визначається як земельну ділянку, ділянку надр і все, що міцно пов'язане із землею, тобто об'єкти, переміщення яких без невідповідного збитку їх призначенню неможливе.
Дане визначення, по суті, відтворює традиційний для російської цивілістичної школи сприйняття нерухомості. Так відомий російський цивілісти Г. Ф. Шершеневич вважав, що «під ім'ям нерухомості розуміється насамперед частина земної поверхні, і все те, що з нею пов'язано настільки міцно, що зв'язок не може бути порвана без порушення виду та мети речі» 6 . Виходячи з такого розуміння, в Росії до нерухомості відносили і відносять зараз земельні ділянки, будівлі, будівлі та споруди.
Разом з тим не можна не сказати про те, що дана класифікація нерухомості досить умовна. Той же Г. Ф. Шершеневич справедливо зазначав, що «само собою разумееется, що питання про міцність і зв'язку будови з землею не може бути вирішене принципово з повною точністю. Рішення його залежить від обстановки кожного випадку окремо ». Є багато інших факторів, які здатні «утруднити і без того не дуже тверде відміну рухомості від нерухомості» 7 .
Цивільне законодавство на сучасному етапі свого розвитку в частині класифікації нерухомості перебуває в процесі вдосконалення.
У зв'язку з виданням нових Водного і Лісового кодексу РФ з числа самостійних об'єктів нерухомості вже виключені відокремлені водні об'єкти, ліси і багаторічні насадження.
Обговорюється питання про те, чи можна вважати нерухомістю ділянки надр. Цілком допустимо припустити, що в разі видання нової редакції Федерального закону «Про надра» з переліку видів нерухомості будуть виключені ділянки надр. Тут знову простежується певна наступність у питаннях визначення нерухомості з дореволюційної цивілістикою, яка вважає, що поки дерева, плоди, взагалі всякі рослини, мінерали, метали та інші копалини знаходяться в міцного зв'язку з землею, вони не виступають як самостійні речі, а тільки як частини землі . Наприклад, вважалося, «якщо купується лісову ділянку, - це буде угода про нерухомість, але якщо купується ліс на зруб, то ця угода буде мати своїм предметом рухомі речі» 8 .
Відмінною рисою сучасного російського цивільного законодавства є те, що воно, класифікуючи нерухомість, при цьому не визначає, що слід розуміти під земельними ділянками, а також будівлями, будівлями і спорудами.
Як раніше було сказано, це викликано тим, що, на думку провідних цивілістів, відмінність між нерухомістю і рухомістю не настільки очевидно і нерідко вимагає спеціального розгляду стосовно кожного конкретного випадку.
У той же час в економічній літературі стверджується, що існують прикордонні поняття між рухомими та нерухомими речами. У законодавстві воно виражається, на погляд деяких економістів, за допомогою застосування таких понять, як істотні (невіддільні) частини та приладдя нерухомості. У зарубіжній практиці, вважають такі економісти, відповідні прикордонні поняття іменуються фікчерсамі і четламі, під якими розуміються речі, що стали невіддільною частиною нерухомості (опалювальні системи, електрообладнання, ліфти і т.п.) і набір прав і інтересів (оренда, «золота акція» і т.д.) 9 .
Невизначеність цивільного законодавства в цій частині, а також юридична необов'язковість розробок цивілістичної науки, послужили основою для того, щоб питання про приналежність того чи іншого конкретного об'єкта до нерухомості вирішувалося відповідно до земельного законодавства і законодавства про містобудівну діяльність.
Проте в земельному законодавстві та законодавстві про містобудівну діяльність поняття «земельна ділянка», «будинок», «будова» і «споруда» трактуються далеко не однозначно.
У ст. 6 Земельного кодексу РФ під земельною ділянкою запропоновано розуміти частину поверхні землі (в тому числі грунтовий шар), межі якої описані і засвідчені в установленому порядку. У ст. 1 Федерального закону «Про державний земельний кадастр» міститься точно таке ж формулювання з дуже великою додаванням «а також те, що знаходиться над і під поверхнею земельної ділянки».
Насторожує не тільки той факт, що федеральні закони про землю неоднаково визначають ключове в цивільному праві поняття «земельна ділянка», а й те, що ніхто однозначно не може сказати, чи тут ідеться про земельну ділянку як нерухоме майно.
У ст. 1 Містобудівного кодексу РФ вказується, що будівлі, будівлі, споруди можуть бути об'єктами капітального будівництва або будівлями (тимчасові споруди, кіоски, навіси та інші подібні споруди).
Виникає питання: чи слід вважати, що об'єкти капітального будівництва завжди повинні вважатися нерухомістю, а споруди до таких відносити не можна? Крім того, які ж все-таки ознаки, що дозволяють вважати будівлю, будівлю та споруду об'єктом капітального будівництва (зміцнення фундаменту в землю, призначення або щось інше).
Світова практика показує, що земельну ділянку, будівлю, будівлю та споруду з метою громадянського права повинні бути визначені як нерухомість, а аж ніяк не як об'єкт досить розпливчасто розуміються на сьогоднішній день земельних і містобудівних відносин.
Це зробити тим більше важливо, що фахівці в області кадастрового обліку земельних ділянок та технічної інвентаризації об'єктів капітального будівництва аж ніяк не розуміють під зазначеними об'єктами те, що вважають, скажімо, фахівці в галузі цивільного права.
Так, ряд цих фахівців доводять, що земельна ділянка може розглядатися як поняття тривимірне. Як приклад наводиться міст через річку. Полотно моста автомагістралі оцінюється як землі загального користування, землі під мостом - як землі водного фонду, а землі під простором усередині моста (гаражі, склади, майстерні тощо) - як землі спеціального призначення.
Усередині земельної ділянки, на їхню думку, можуть перебувати землі постронніх користувачів. В силу даних причин крім зовнішніх меж земельної ділянки існують в ньому і внутрішні кордони.
Розмір земельної ділянки характеризується не просто площею, а фізичної та геодезичної площами. Фізична площа земельної ділянки визначається з урахуванням рельєфу, в тому числі схилів, ярів, обривів і інших нерівностей, і може вимірюватися в натурі. Геодезична площа земельної ділянки є площа проекції межі ділянки на площину проекції.
В условиях, что склалось, напевно, слід пільніше прідівітіся до досвіду вирішенню відповідніх проблем в других странах. Наприклад, можна порекомендувати взяти до уваги вимоги Цивільного кодексу Квебека (провінції Канади), де містяться норми про межі земельної ділянки та розмежування ділянок (ст. 977 і 978), про кадастровому плані нерухомості (ст. 3026-3042), про зміни кадастру ( ст. 3043-3045) та інші норми про нерухомість.
Аналіз прийнятого Державною Думою ФС РФ 03.11.06 в першому читанні проекту Федерального закону № 322152-4 «Про державний кадастр нерухомості» свідчить про те, що він складений з використанням досвіду проведення кадастрових робіт в інших країнах.
В зарубіжних країнах з ринковою економікою до кадастрових робіт прийнято відносити роботи, перш за все пов'язані зі створенням об'єктів нерухомості.
Звісно ж, що названий законопроект у відповідній частині заслуговує на підтримку, оскільки це дозволить більш ефективно управляти земельними ресурсами і може спростити цивільний оборот нерухомого майна.
Разом з тим визнання відповідних проектних та вишукувальних робіт кадастровими роботами ставить питання про долю землеустрою.
Не секрет, що створення земельної нерухомості в нашій країні поки часто ототожнюється з проведенням землеустрою і до сих пір прямо не пов'язується з кадастром.
Землевпорядкування вважалося одним з основних правових інститутів радянського земельного права. У наші дні цей правовий інститут в злегка модернізованому вигляді відтворено в Федеральному законі «Про землеустрій».
Російське земельне законодавство тривалий час розвивалося таким чином, щоб якось адаптувати землевпорядкування до умов ринкової економіки.
Дана адаптація не може бути визнана вдалою. Основним призначенням землеустрою як раніше, так і зараз вважається забезпечення раціонального використання та охорони земель, в тому числі створення сприятливого навколишнього середовища і поліпшення ландшафтів. Створення відповідного нерухомого майна навряд чи розумно відносити до одного із заходів щодо організації раціонального використання та охорони земель.
Звертає на себе увагу той факт, що поняття землеустрою як системи заходів щодо організації раціонального використання та охорони землі в більшості зарубіжних країн відсутня. Відповідно, немає аналогів і слову «землевпорядкування». У нашій літературі їм позначають поняття, які в буквальному сенсі повинні переводитися, як «планування використання земель», «земельна менеджмент», «земельна зйомка» і т.д. 10 Землевпорядкування продовжує включати в себе питання, які, згідно з іншими федеральним законам, являють собою самостійні правові інститути.
Наприклад, в землеустрій включаються:
- вивчення стану земель (геодезичні та картографічні роботи, грунтові, геоботанічні обстеження і вишукування, оцінка якості земель, інвентаризація земель);
- планування та організація раціонального використання та охорони земель (віднесення земель до категорій і видів, природно-сільськогосподарське районування, розробка пропозицій щодо раціонального використання та охорони земель і т.д.).
Відповідно до Земельного і Містобудівною кодексами РФ, а також федеральними законами «Про геодезії і картографії», «Про охорону навколишнього середовища», «Про гідрометеорологічну службу» зазначені види діяльності відносяться, відповідно, до геодезії і картографії, державному екологічному моніторингу (державний моніторинг земель є його складовою частиною), містобудівної діяльності (зокрема, такий визнаються територіальне планування і містобудівне зонування), охороні земель.
Не можна погодитися з тим, що землевпорядкування може визначатися як родове поняття по відношенню до видів діяльності, які відносяться до сфер, які мають самостійне значення.
Якщо створення нерухомого майна нарешті буде пов'язано з кадастром, то будуть створені сприятливі умови для усунення існуючої зараз в земельному законодавстві плутанини з регулюванням питань, що стосуються земельних ділянок.
Так, Земельний кодекс РФ говорить про формування земельних ділянок, а Федеральний закон «Про землеустрій» - про утворення земельних ділянок. При цьому в законодавстві немає відповіді на питання про співвідношення даних понять і їх зв'язку з процесом створення нерухомості.
При регулюванні питань, пов'язаних з проведенням кадастрових робіт, важливо враховувати їх відмінність і взаємозв'язок з іншими видами робіт і, перш за все, з геодезичними і картографічними роботами. У наукових роботах російських вчених і практиків у галузі геодезії невипадково помітне місце займають дослідження по вихідної геодезичної основі для виконання кадастрових робіт. Зокрема, обґрунтовується доцільність створення для ведення кадастру спеціальної геодезичної мережі, яку прийнято називати опорною межовий мережею. Причому її створення необхідно тільки в тих випадках, коли точність і щільність пунктів державних та інших геодезичних мереж не задовольняє нормативно-технічним вимогам ведення державного кадастру нерухомості 11 .
На закінчення хотілося б відзначити, що дана стаття не охоплює всіх правових проблем, що виникають у зв'язку зі створенням державного кадастру нерухомості та прийняттям однойменного федерального закону. Разом з тим автор сподівається на те, що він все-таки дає загальне уявлення про розвиток і сучасний стан справ у відповідній правовій сфері.
У Росії, на думку автора, державний кадастр нерухомості створюється не на порожньому місці. Наша країна має багатий історичний досвід і серйозні наукові дослідження з даної проблематики. Разом з тим в юридичному відношенні тема державного кадастру нерухомості залишається слабо дослідженою, а в законодавстві - недостатньо повно і чітко врегульованою. Автор висловлює надію, що його стаття приверне увагу і буде сприяти детальному обговоренню настільки актуальною і многранной правової проблеми.
1. Горемикін В.А. Нерухомість: економіка, управління, оподаткування, облік. М .: КНОРУС, 2006. С. 3.
2. Крисин Л.П. Тлумачний словник іншомовних слів. М .: Російська мова, 1998..
3. Коротеева Л.І. Земельно-кадастрові роботи. Технологія і організація. Ростов-н / Д: Фенікс, 2006. С. 6.
4. Детальніше див .: Коротеева Л.І. Указ. соч. С. 5-14.
5. Детальніше див .: Варламов А.А., Гальченко С.А. Земельний кадастр. Державна реєстрація та облік. Т. 3. М .: Колос, 2006. С. 5-21.
6. Шершеневич Г.Ф. Підручник російського громадянського права. М .: Спарк, 1995. С. 96.
7. Там же. С. 96-97.
8. Там же. С. 97.
9. Горемикін В.А. Нерухомість: економіка, управління, оподаткування, облік. М .: КНОРУС, 2006. С. 14.
10. Детальніше див .: Волков С.М. Землевпорядкування за кордоном. Т. 7. М .: Колос, 2005.
11. Детальніше див .: Неумивакин Ю.К., Перський М.Н. Земельно-кадастрові геодезичні роботи. М .: Колос, 2006.
Запрошуємо Вас взяти участь в работе нашого журналу! Твір Пропозиції про співпрацю, за тематикою матеріалів, свои статті та зауваження на електронна адреса редакции . Такоже запрошуємо Вас взяти участь в організованіх журналом заходах (конференціях, круглих столах, обговореної).
Матеріал з журналу " Право и інвестиції ". Тексти статей всех випусків журналу Доступні в Архіві . Умови підпіскі на Друкований версію Ви можете дізнатіся на сайті журналу . Передплатній індекс друкованої Версії журналу в об'єднаному каталозі "Преса России" - 83171. Передплатній індекс в каталозі «Газеті.Журналі» Росдруку - 82831. Поштова адреса редакции: 101000, Москва, Головпоштамт, а / я 470. Телефон (495) 778 -0319. (C) 1999 - 2014 " Право и інвестиції ".
Виникає питання: чи слід вважати, що об'єкти капітального будівництва завжди повинні вважатися нерухомістю, а споруди до таких відносити не можна?